它的到来，会给数字经济带来什么影响？
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统一的管理机构出现，有望改变此前“九龙治水”的数据治理结构。多位受访专家表示，未来的国家数据局承担的更多是“发展”的职能。
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文｜财经E法 樊朔 樊瑞 姚佳莹
编辑｜郭丽琴
在新一轮国务院机构改革中，国家数据局即将组建。这个全新机构为何设立，将要承担何种历史使命，又会对整个中国数据产业产生何种影响？
3月7日，在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，国务委员兼国务院秘书长肖捷就《国务院机构改革方案》（下称《改革方案》）向大会作说明。
其中，根据《改革方案》，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。
这个改变虽然突然，但并非没有征兆，有知情人士表示，看到方案的第一感受是“惊讶，但又在情理之中”。多位参与过相关研究的受访专家亦指出，自2020年，中国一直强调需加强数据要素市场建设，随后多个地方陆续建立了大数据管理部门，并出台了数据促进条例，但由于跨部门、跨系统、跨区域统筹协调难度较大，难以形成整体合力，成就并不突出。直到2022年下半年，中央陆续释放的多个重磅文件，都传达出一个信号：中国希望组建统一的机构，推动构筑在全球数据领域的竞争力。
但专家们也强调，“发展数字经济”与“保持数据安全”并不矛盾。新组建的国家数据局主要关注的是如何利用和活跃数据要素。而数据安全和行业数据管理等职能，应该还是会保留在网信部门。
中国行政体制改革研究会副会长、中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯对财经E法表示，上一轮机构改革更多是国务院部委本身的结构优化，而职能优化是本次机构改革的重点。组建国家数据局是根据数字经济、数字政府的发展趋势，采取的重大举措。数字化转型是大趋势，数据已经成为重要的生产要素，未来如何提升竞争力，很大程度上取决于对数字资源的整合力度，包括如何挖掘、应用、交易等。
01
新机构重在“发展”
组建国家数据局的一个最大背景议题是，如何抓住全球新一代科技发展浪潮，大力发展数字经济。
根据IDC（国际数据公司）的研究，到2025年，全球由数字化产品和服务驱动的数字经济的占比将达到58.2%，数字化产品和服务将成为主流，全场景智慧将加速人类进入数字化时代。
2022年12月中国信通院发布的《全球数字经济白皮书（2022年）》亦显示，数字经济为全球经济复苏提供重要支撑。2021 年，测算的47个国家数字经济增加值规模为38.1万亿美元（约265.94万亿元人民币），同比名义增长15.6%，占GDP比重为45.0%。中国数字经济规模位居全球二，为7.1万亿美元（约49.56万亿元人民币）。
肖捷表示，当今社会，数字资源、数字经济对经济社会发展具有基础性作用，对于构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势意义重大，必须加强对数据的管理、开发、利用。在保持数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设等现行工作格局总体稳定前提下，把数据资源整合共享和开发利用方面的有关职责相对集中，组建国家数据局，作为发改委管理的国家局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。
具体调整方式是，把中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发改委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、 推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。
如何理解“在保持数据安全、行业数据监管现行工作格局总体稳定前提下”？
对外经济贸易大学副校长、中国机构编制管理研究会副会长王敬波告诉财经E法，国家网信办强调的是“安全”，与国家发改委强调的“发展”，两者属不同范畴的价值。将国家数据局安排给国家发改委管理，表明了这个新机构更多承担“发展”的职能，即在数据安全的前提下强调数据开发和利用。
华东政法大学数据法律研究中心主任高富平也指出，国家发改委是负责经济规划发展的部门，国家数据局由国家发改委管理，显然是把国家数据局定位于以数据开发利用，促进数字化转型、促进经济发展的职能。“使数据赋能社会发展，强调数字发展，而不是安全”。
高富平预计，今后很可能形成两条线互相作用，共同构筑中国数据的安全和发展，即由网信部门牵头协调的数据安全管理，以及由发改部门牵头的数据局负责的数据要素化利用，促进数字化转型。
高富平分析，此次机构改革方案，把数据基础制度建设和数据应用，包括智慧城市、公共数据的共享和流通等，全部集中在一个机构，可以避免在数据的要素化利用方面再出现两张皮，使数据的治理和应用在统一的机构协调下、统一的政策制度规则下更好地发挥作用。
同时，高富平认为，目前由《数据安全法》定下的数据安全管理框架并未改变，由国家网信办负责数据安全政策。他指出，此前，网信办主要做的事情有三件：一是个人信息保护，二是国家数据安全，三是网络内容管理，这三件事情已经让国家网信办的工作满负荷运转。“至少不会让一个部门既负责安全，又负责发展应用，这两项工作难以同时做好。”
中国政法大学法学院教授、行政法研究所所长成协中也认同以上观点。他表示，一方面，由于大数据本身的市场属性正在强化，网信部门显然无法承担数据开发的职能。另一方面，目前来看，国家数据局汇聚的主要是数据要素开发和推进的职能，而数据安全和行业数据管理等职能，应该还是会保留在网信部门。
那么，新机构该如何平衡“发展”与“安全”？
中国政法大学教授李爱君指出，这一职能划分符合发改委的职责，如研究拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期发展规划和年度发展计划。数字经济和大数据发展是国家经济和社会发展战略，是“十四五”规划的重要组成部分。她强调，“数字经济将是产业链的重构，是数字经济时代地方和全国重要产业政策”。
中国人民大学公共管理学院教授马亮表示，如何平衡数据安全和利用之间的关系，是国家数据局需要解决的头等问题。这方面需要加快制度规则建立完善，并推动基础设施和技术等方面的增强，使数据在安全的前提下得到更好的流通，避免单纯为了安全而扼杀数据价值。
中央财经大学数字经济与法治研究中心执行主任刘权认为，将成立的国家数据局有利于推动包容审慎监管。包容审慎监管旨在追求效率与安全的动态平衡，其要求政府给予新业态必要的发展时间与试错空间，并根据公共风险的大小进行适时适度干预，体现了在发展中规范、在规范中发展的理念。国家数据局通过有效行使统筹和协调职能，使数字经济监管决策和监管执法更加科学化、民主化、法治化，可以克服部门本位主义的监管弊端，打破“要么不管、要么管死”的监管困境，从而有利于促进数字经济新技术、新产业、新业态、新模式创新。
对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可认为，这个新机构的设立，显示了国家对数据监管从强调安全与数据利用再平衡思路的微妙转变。
许可指出，过去几年数据立法基本上都是偏向数据安全。期待新机构能够在数据安全和发展上做出一些平衡，也会更加强调数据发展、可利用这一环节。许可认为，在全力发展经济的大前提，下设立新机构，促进数据交易、数据流通、数字汇聚、公共数据利用等工作可能都会随着新机构的建立而有条不紊地展开。
此前，已有数个重要规划已在陆续释放这一信号。
2022年6月，国务院正式印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（下称《指导意见》），给出了数字政府建设的时间表、路线图、任务书，对政府数字化改革面临的主要矛盾、关键问题和战略要点作出统一部署。
2022年10月，二十大报告明确提出加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合。
2022年12月19日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称《数据二十条》）。彼时，国家发改委相关负责人称，需把握“坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济”这一主线，以及“以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利”为目标。由于《数据二十条》是一个关乎顶层设计的制度性文件，如何落实成为各方关注的重点。
2023年2月27日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》（下称《数字中国》），提出数字中国建设工作将作为对有关领导干部考评的参考。到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。2035年，数字化发展水平进入世界前列，数字中国建设取得重大成就。
02
打破数字经济发展梗阻
要发展数字经济，首先需要破除此前 “九龙治水”的数据治理环境，统一的数据管理机构正是破局良方。
一直以来，国内学者常常援引的参考是，欧盟为了发挥数据的重要作用，于2020年2月发布了《欧盟数据战略》，提出建立欧盟单一数据空间，构建欧盟内统一的数据治理框架。
实际上，中国是否有必要设立专门的数据管理机构，早有讨论。许可告诉财经E法，在《个人信息保护法》制定过程中，是否设立独立的监管机构已有很多讨论。但最终由于各种原因，于2021年11月施行的《个人信息保护法》并没有采取设立独立监管机构的方案。
汪玉凯认为，组建国家数据局的背景是，在2018年机构改革后，在地方层面均成立了大数据局，中央政府缺乏龙头机构进行统领和统一部署。同时，部门间的数据壁垒亟需打破，盘活医疗卫生、自然资源、交通等方面海量数据，跨部门、跨区域共享。
马亮也表示，“数字中国”“数字经济”建设都需要实现国家层面的数据互联互通和共享共用，但是此前有关大数据的职责分布在国务院办公厅、国家发改委、中央网信办等部门，难以有效统筹协调相关部委。
国家信息中心大数据发展部主任于施洋等人曾撰文指出，当下中国数据开放整体制度尚不成熟，中央层面统筹力度不足。自2015年以来，促进大数据发展部际联席会议制度发挥了重要协调作用，但难以解决未来构建超大规模数据市场所必须匹配的更加专业、更加精细的统筹决策和落地执行等一系列问题。
部委层面，国务院组成部门、直属特设机构和直属机构中，超过60%的单位印发对应领域大数据发展文件，并启动本行业大数据中心体系建设。各部委纷纷加强本行业数据管理，但条块分割、重复建设等问题较为突出，跨部门、跨系统、跨区域统筹协调难度依然很大，难以形成整体合力。此外，目前已有25个省级地方成立数据管理局、政务服务数据管理局和大数据管理中心。由于缺乏统筹，各地大数据机构设置和职能范围五花八门，有的属于省政府主管，有的隶属省级政府办公厅、发改委、经信委等职能部委，机构性质的多元带来运行机制各有差异。
王敬波表示，数据治理是治理现代化的一个标准。传统行政管理的特点是条块分割，这也造成数据的割裂，成为阻碍数字化转型的梗阻。
因此，在国家数据局的功能中，王敬波建议特别注意两点，第一是“统筹”，实际上“数字中国”的建设需要做顶层设计、整体规划和系统推进，需要有一个强有力的部门来去统筹资源的共享、互联互通，统筹推进数字经济、数字政府、数字社会一体建设。
第二是推动信息资源跨行业跨部门“互联互通”。目前，很多地方的大数据管理局最早从政务服务开始，接着推进到了公共服务，进而是智慧城市建设。但是智慧城市的建设有一个梗阻，即数据没有互联互通。
王敬波解释说，造成梗阻的原因在于：首先，政府之间条块分割的行政体制造成的体制障碍；其次，数据的基础制度不清晰，企业的数据，尤其公共服务企业的数据能不能拿出来用？怎么来共享？政府跟公有企事业单位甚至从事公共服务的私人企业之间，数据怎么互联互通？这些都没有规则。
“成立国家数据局，可以在组织上强有力推动，打破影响数据互联共享、造大数据格局的梗阻。”王敬波说。
高富平表示，数字化转型是未来国家竞争最重要的要素，建设国家数据局是大势所趋。在《数据二十条》发布后，产业和政府层面都很振奋，这份文件释放了一个信号，即中央把数据要素市场提升到中国竞争实力、实体经济发展战略的高度。这就决定了，中国希望组建统一的机构在未来的数据竞争方面起作用。
刘权也表示，统筹和协调相关部门有效履职，打破“九龙治水”的部门本位主义，将是国家数据局的重要职责。
03
新机构或为副部级单位
根据《改革方案》，国家数据局由国家发改委管理。3月7日下午，在机构改革方案公布后，财经E法向多位国家发改委人士了解细节，但对方仅简评“这次方案改得好”，但未做更多回应。
多位受访学者分析，未来的国家数据局可能属于副部级单位。
中国法学会法治研究所研究员刘金瑞指出，国家数据局在定位上是国务院部委管理的国家局，设置国家局往往是为了对某些重点领域和特定业务进行专门监管，比如国家烟草专卖局就是由工信部管理的国家局。实际上体现的是一种集中统一的顶层制度设计，“虽然由发改委管理，但在级别上属于副部级单位”。刘金瑞指出，这显示出国家对数据管理、开发、利用的高度重视。
刘金瑞分析，这种设置更利于国家数据局未来统筹协调不同部委，也会进一步增强监管力量。
马亮认为，未来新机构可能会以隶属于国家发改委的国家信息中心（事业单位）作为基础组建。
国家数据局为副部级单位，是否会在破除部门数据壁垒上“心有余而力不足”？
在王敬波看来，这种担心并无必要。她表示，国家数据局并非横空出世，地方政府已有经验的总结。地方大数据局在推动当地数据集中、互联互通发挥了重要作用，所以虽然在行政级别上，国家数据局看似没有其他国务院部委高，但数据的收集更多来自基层，只要做好顶层设计，数字中国的规划落实便有制度保障。
马亮则对此则持保留态度，但他也强调，预计未来党中央机构改革将会加强对大数据相关职能的统筹协调，这样才能真正推进全国数据融通。
刘权指出，作为新成立的机构，国家数据局的职能可能有限，但随着实践的不断探索和内部机构设置的完善，可能承担更多职能。
南开大学法学院副院长陈兵指出，国家数据局从机构设立上具有领先意义，不过相关职责、权限及功能等并非超欧美，全球各主要司法辖区都在积极探索适合本土的模式，相互也在参照借鉴，中国国家数据局的设立应该能为欧美起到影响，促进各辖区在数据治理制度、模式、机制上的良性竞争。陈兵认为，客观讲，在数据治理方面欧盟是领先的，在数据市场化配置安排上美国是领头的。数据交易与治理问题涉及面广，专业性强，怎么监管需要探索。“是分业分类分级做，从数据本身的特征及运用场景出发，还是完全把数据当做与传统要素相似的监管对象来看，还需要实践摸索。”陈兵表示。04
新机构重点会做什么？
下一步，国家数据局的重点任务是什么？又会给产业带来哪些影响？
马亮认为，未来国家数据局的主要职责是建立全国数据采集、存储、处理、分析等方面的强制性标准，实现国家层面数据的汇聚和共享，为各个领域提供数据资源支持。
北京师范大学互联网发展研究院院长助理吴沈括认为，国家数据局的重点任务有三个板块：第一，数据基础制度，特别是《数据二十条》的贯彻落地；第二，数字化、信息化发展的配套；第三，与数字中国、数字社会和数字生态相关的培育建设。“但这三个板块是一个互动的、以数据要素为轴心的整体。由此也决定了相关的基础设施建设、数据流转利用规则和其他生态条件的培育推动。”吴沈括说。
许可表示，首先，组建国家数据局能够加快《数据二十条》的落地。《数据二十条》本质上是一个政策文件、顶层设计，需要落实到部门规章、国务院条例甚至是法律中。因此，国家数据局成立可能会在技术、制度层面推动《数据二十条》落地。
其次，《数字中国》规划实际已经超出了数字经济以及数据作为生产要素的概念，数据已经成为了这个时代最重要的基础性战略资源。从这个意义上来讲，国家数据局未来可能推进《数字中国》在政府层面的要求，推动整个社会层面的数字化转型。
刘权表示，在落实《数据二十条》方面，国家数据局将会发挥以下三点作用：
一是有利于建立保障权益、合规使用的数据产权制度；二是有利于建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度；三是有利于建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度；四是有利于建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。
刘权认为，《数字中国》提出夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。这些具体任务的落实，需要国家数据局积极履行相应职能。
刘金瑞认为，设立国家数据局对市场将是利好消息。一方面，新机构会协调推进数据基础制度建设，推进监管体制统一，能给企业提供更加清晰的预期；另一方面，能统筹数据资源整合共享和开发利用，有利于充分释放数据要素价值，企业可以利用的数据资源会更加丰富，对高质量发展将大有裨益。
陈兵指出，新机构会进一步激励创新，因为数据是数字经济领域创新的重要源泉，随着数据基础制度的健全以及数字要素的市场化流通和共享，数据要素的价值将能够进一步激发，有利于更多的中小企业获取数据资源进行发展和创新。
一位不愿具名的私募机构创始人则指出，拟组建国家数据局，是之前规划的数字经济战略的具体落实，显示数字经济的重要性，也为泛科技的发展提供动力。数字经济为首的泛科技，是未来数年经济转型发展的方向，因此会坚定看好相关产业发展带来的投资机会。
财经E法 王梦欣 实习生杨柳对本文亦有贡献